城乡规划的人口预测，到底要怎么做？
转载来源：澎湃新闻 2016-09-14 15:11
澎湃新闻特约撰稿 周江评
最近一段时间，上海公布了《上海市城市总体规划(2016-2040)(草案)》(以下简称“上海2040”)，其中的人口预测，迅速引发了上海内外民众前所未有的关注和议论。这当中,不乏《上海人口那点事》、《关于大城市人口规划的思考: 与 <上海人口那点事>商榷》、《再过20年，上海会有多少人？》这样由一线城乡规划专业人士或法学专家撰写的好文章。
笔者在海外留学、从教多年，曾有幸向美国人口学家Dowell Myers[Myers的更多信息见：http://popdynamics.usc.edu/home.html]这样给加州政府做专题演讲的老师近距离学习，并参加过美国人口众多的大都市地区如芝加哥、洛杉矶的区域规划机构(Metropolitan planning organization)的人口预测相关工作坊、会议和项目，也作为高校教师，对美国、澳大利亚等高校学生教授过城市人口预测的知识和技能。在此，笔者希望从另外的角度，为城乡规划的人口预测提供一些背景知识和个人经验与思考，以期把人口预测和城乡规划的那点事说得更透。
同时，针对《上海人口那点事》、《关于大城市人口规划的思考：与 <上海人口那点事>商榷》等文中的一些见地或论据，笔者也给出一些点评，希望能起到相互切磋、抛砖引玉的作用。因文章篇幅、个人能力和相关数据有限，笔者不打算就2040年上海人口给出什么个人预测，若涉及有关内容，则更多侧重于预测方法、结果合理性的讨论。
一、城乡规划和人口预测
熟悉中国城乡规划工作的人都知道，人口预测几乎是城乡规划最重要、也最耗心力的前期任务之一。这个工作不完成好，城乡规划里的用地、设施和相关配套政策、资金安排就无法最有效地展开。如果是亲身参加过有关工作的人，会很容易感受到，无论当地具体情况如何，甲方——通常是城市、县政府，往往对本地人口持续增长普遍有着很高的期待。这种期待，和中国从上至下把城市总人口和当地用地指标挂钩、地方政府财政收入很大一块来自于土地出让等安排，有着密不可分的联系。
但从国家一盘棋的角度，保住18亿亩耕地的红线，又是一个基本国策[ 2006年，第十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次明确提出了18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2008年8月13日，国务院审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，纲要重申，要坚守18亿亩耕地的“红线”，并提出，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩]。在这个国策之下，国家设计了貌似简单粗暴逐层分解，实则切实有效、一以贯之的机制，把各地新增的非农用地进行了堪称半军事化的统一、集中管理。同时，包括地球遥感卫星、航空拍摄、突击检查、二次回访等在内的各种手段，都被国家用来监测监督各地耕地保护、非农用地增长的情况。甚至有人认为，国土资源部建立的一个最重要原因，就是要让耕地这样因为人多地少的国情而变得更加稀缺的自然资源，得到最严格的保护。
作为城乡规划人员，面对甲方的期待、国家保护耕地的国策，要预测人口，就变成了“夹心饼干”，想要纯从专业角度去完成工作，这个任务即便不能说是不可完成，也是很难让自己（专业人员）、甲方和国家都满意的。碰到上海这样的国家顶级城市，大领导们通常还在各种正式或非正式场合，对城市定位、产业发展、城乡规划等给出各种指示和要求，预测人口就变得更加困难和复杂，也完全不再是一个靠纯专业知识和技巧可以完成的工作。
在国外，人口预测的语境(context)则不大一样。以美国为例，尽管人口预测仍然是完成城乡规划诸多工作内容的前置工作，重要性毋庸置疑[ Smith等美国人口学家认为，人口预测在美国除了支持其它决策，例如评估和安排学校容量、供水、政府收支、消防设施、医院和人口分布(用地规划)等，还是地方政治、经济日程的重要部分，例如以往或者预测的人口增长，可以作为某地对外公关、吸引投资的材料。更多可见：Smith, S., Tayman, J, and Swanson, D.A. 2002. State and local population projections: methodology and analysis. New York: Kluwer Academic Publisher.]，但国家层面并没有类似“18亿亩耕地红线”这样的国策，地方上的总体规划也极少有具体人口控制目标，甚至经常是把人口预测和最终规划文本分开，作为另外的背景专题。同时，从制度和习惯上讲，即使总统、州长等头头脑脑，也轻易不能对地方规划、发展和项目给出意见和指示。哪怕他们给了意见和指示，地方不加搭理，也通常不会有什么后果。在美国的环境下，地方的行政首长， 一般由当地选民通过民主方式选出，而非由总统或州长任命，他们直接对选民负责。于是，从事人口预测的有关城乡规划人员、人口学家，有着相对宽松的外部环境，来完成自己的工作。
从学院派的角度，专业人员把人口预测和情境设计、规划方案和项目建议等一起，作为系统化的工具，去支持不同的利益相关者，对城乡尤其是其未来，进行深入系统、长时间的关注、思考和管控[ 见: Hopkins, L.D. and Zapata, M.A. Engaging the future. 2007. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.]。因此，人口预测不是一个纯粹的前置工作。换言之，专业人员预测人口，根据人口做出各种规划，给出各种项目建议，这些并不是终结，只是一个开始。这个开始意味着，人们通过专业人员的工作，已经有一些比较理性的目标、路径、数据和分析、行动框架等，可以针对自己所在城乡的现状和未来，进行更高水平、更系统的持续思考和辩论。在有关思考和辩论的基础上，大家可以奔着共同认可的目标，路径和认识、行动框架，一点一滴并与时俱进地，创造出更好的未来。
对于类似“上海2040”这样的远景规划，即使一时定案，也仍然需要很多因时制宜、动态调整的子规划辅助，并加以实施。以2007年纽约《更伟大，更绿色的纽约（A Greener, Greater New York）》规划为例，这个规划的文本，自2007年颁布起至今，不但原来的规划文本在2011年有所修订，各种配套的子规划也在持续不断地制定和完善。
在远景规划（含人口预测内容）及其子规划制定和完善的过程当中，老百姓只要愿意，可以参加当地规划机构组织的各种会议和讨论。笔者的一个好朋友，韩国裔的美国人Simon Choi，在洛杉矶的区域规划组织（Southern California Association of Governments: SCAG）做人口学家，负责组织SCAG内外的人马，来为本地预测人口。除了正常的本地人口研究，Choi大量时间用于准备各种会议和讨论，宣讲自己的工作，以及答复民众各种关于本地人口的问题。今年7月，SCAG召开了第27届的（本地）人口会议。和以往一样，会议免费对公众开放，日程也提前在网上公布；会后，能上传的各种资料，也都上传到网站和老百姓共享[ 有兴趣的读者，可以访问：https://www.scag.ca.gov/NewsAndMedia/Pages/PublicationsReports.aspx获取有关资料
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